Neun Beitrittskandidaten rennen darum, in die Europäische Union aufgenommen zu werden. Drei der wohlhabendsten Demokratien Europas tun alles, um draußen zu bleiben. Ist die Anziehungskraft der EU bei den reichsten Ländern des Kontinents schwächer?
Ukraine und Moldawien haben ihre Gesetze gegen das EU-Rechtsregal geprüft. Montenegro hat 18 von 33 Verhandlungskapiteln geschlossen und strebt das selbst erklärte Ziel „28 von 28“ für den Mitgliedschaftsprozess an. Albanien hofft, die Verhandlungen bis 2027 abzuschließen. Jeder dieser Kandidaten ist ärmer, weniger institutionell stabil oder näher an den russischen Grenzen als Island jemals sein wird, und alle wollen hinein.
Island, reicher und stabiler als die meisten bestehenden EU-Mitgliedstaaten, sagte Nein. Am 29. August wiesen die Wähler eine Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen mit 52,8 Prozent zu 47,2 Prozent zurück. Island verbleibt im Europäischen Wirtschaftsraum und im Schengen-Raum, verbunden wie zuvor mit dem Binnenmarkt. Es wollte einfach nicht zu etwas Größerem werden.
Warum Island Nein gesagt hat
Für Beitrittskandidaten ist die EU-Mitgliedschaft transformativ. „Die Vorteile einer EU-Mitgliedschaft sind verschieden für wohlhabende, bereits integrierte Länder“, sagt Tinatin Akhvlediani, Leiterin des Erweiterungsprogramms am Zentrum für Europäische Politikstudien (CEPS).
Bestrebungen wie die Ukraine oder Montenegro gewinnen einen geopolitischen Anker, Zugang zu Mitteln und einen Reformrahmen, der Rückschritte politisch kostspielig macht. Island hatte durch den EEA bereits den Großteil des wirtschaftlichen Falls abgedeckt und seine Sicherheit war durch die NATO garantiert. Was auf dem Tisch blieb, war vor allem politisch: ein Sitz in Brüsseler Institutionen im Austausch gegen mehr Souveränität.
„Diese Vorteile sind den Wählern weniger greifbar als wirtschaftliche Konvergenz oder demokratische Konsolidierung“, sagt Akhvlediani. „Für Länder, die bereits Wohlstand, Stabilität und Marktzugang haben, muss die EU einen stärkeren politischen Fall für eine Mitgliedschaft liefern.“ Island ist der Prototyp für dieses Argument, und nach eigenem Bekunden hat die EU es nicht überzeugend genug vorgetragen.
Die Kampagne „Ja“ hatte echte Argumente, mit denen sie arbeiten konnte. Ein Zentralbankzinssatz von 8 Prozent, gegenüber 2,25 Prozent bei der EZB, und zunehmende arktische Spannungen seit Donald Trump die Gespräche über den Erwerb Grönlands wiederaufgenommen hat. Das reichte nicht. Selbst das Sicherheitsargument, das Islands EU-Frage überhaupt erst wieder in die politische Agenda brachte, konnte die Kluft nicht allein schließen. „Sicherheitsbedenken halfen, Islands EU-Frage wieder auf die Agenda zu bringen, insbesondere angesichts der sich wandelnden transatlantischen Beziehung, des anhaltenden Krieges Russlands in der Ukraine und der zunehmend umkämpften Arktis“, sagt Akhvlediani. „Aber Sicherheit allein war nicht genug, um das Referendum zu gewinnen.“
Was die Isländerinnen und Isländer laut fast allen Beobachtern doch in Richtung Nein kippen ließ, war der Fischfang. Rund 90 Prozent der Fischereifirmen des Landes lehnten eine Mitgliedschaft kategorisch ab, weil sie ihre Gewässer nicht der EU-Gemeinsamen Fischereipolitik unterwerfen wollten. Akhvlediani bezeichnet die Fischerei in Island nicht nur als einen Wirtschaftssektor, sondern als etwas, das eng mit der nationalen Identität verbunden ist. Das sei der Grund, warum die Nein-Kampagne gewonnen habe: „Wähler wägen geopolitische Risiken gegen sehr konkrete private und nationale Interessen ab. Für Island waren Fischerei und Souveränität unmittelbarer und politisch relevanter als das umfassendere strategische Argument für eine tiefere europäische Integration.“
Mika Aaltola, ein finnischer EU-Abgeordneter der Mitte-rechts-Fraktion EPP, wendet dieselbe Logik auf die Landwirtschaft an. Die isländische Schaf-, Milch- und Treibhausproduktion überlebt hinter „hohen Zollmauern“, die EU-Regeln umgestalten würden. „Die Primärproduktion in einer rauen Umwelt ist existenziell“, sagt er, „und existenzielle Dinge werden nicht gemeinschaftlich verwaltet.“
Was es für Brüssel bedeutet
Brüssel hatte sich ein anderes Ergebnis erhofft und auch Gründe dafür. Diplomaten beschrieben ein islandisches „Ja“ als Test der Attraktivität der Union, als Beweis dafür, dass sie eine wohlhabende, funktionierende Demokratie anziehen könne – nicht nur Staaten, die Rettung oder Reform suchen. Einige Beamte hatten gehofft, einen gemeinsamen Vorstoß zusammen mit dem Fortschritt der Montenegrinischen Beitrittsverhandlungen zu nutzen, um die breitere Vergrößerung leichter an skeptische Hauptstädte in der übrigen EU zu verkaufen.
Akhvlediani hatte diese Logik vor der Abstimmung selbst vorgetragen und argumentiert, dass ein „Ja“ gezeigt hätte, dass die EU auch für mehr als bloß ärmere oder weniger stabile Kandidaten attraktiv ist. Das „Nein“ verkompliziert diese Erzählung, obwohl sie vorsichtig ist, wie weit der Schaden reicht: „Es ist keine gute Nachricht für die Erweiterungserzählung, aber kein Ablehnen des europäischen Projekts“, sagt sie. „Das Nein bedeutet, dass die EU Islands nicht als Beleg für zusätzliche Attraktivität verwenden kann.“ Was es ihrer Ansicht nach jedoch bestätigt, ist eine strukturelle Grenze in Brüssels Darstellung: „Wirtschaftliche Integration führt nicht automatisch zur politischen Integration.“
Island ist kein isolierter Fall unter Europas reichen Außenseitern. Norwegen hat zwar etwa drei Viertel des EU-Rechts in seine Rechtsordnungen über den EEA-Mechanismus integriert, ohne jemals eine Mitgliedschaftsabstimmung in Brüssel zu Gunsten auszusprechen. Die Umfragen dieses Jahres zeigen nur 37 Prozent Zustimmung zum Beitritt, gegenüber 49 Prozent Ablehnung. Ein Muster, das seit Norwegens zweimaliger Ablehnung der Mitgliedschaft im Jahr 1972 und 1994 unverändert bleibt. Die Schweiz hingegen suchte keinen Sitz am Tisch, sondern vertiefte im vergangenen Jahr ihre bilateralen Abkommen. Wohlhabende Außenseiter haben etwas, das andere Kandidaten nicht haben: praktikable Alternativen zur Vollmitgliedschaft, die den größten Teil des wirtschaftlichen Nutzens liefern, ohne die politischen Kosten zu tragen.
Ein Warnzeichen, oder ein Einzelfall?
Nicht jeder liest Islands Abstimmung als Urteil über eine Erweiterung an sich. Christine Leuchtenmüller von der Konrad-Alexander-Stiftung mahnt zur Vorsicht. Island sei „ein sehr spezieller“ Fall, geprägt von Jahrzehnten der Debatte über Fischerei und Souveränität. Eine Nein-Stimme „würde in erster Linie die particular political and economic circumstances Islands widerspiegeln“ und nicht viel über eine Erweiterung insgesamt aussagen.
Akhvlediani stimmt zu, dass Island ein Sonderfall ist, aber kein geschlossener. Sie sieht eine Lehre, die direkt bis nach Oslo reicht. „Die wichtigste Lektion ist, dass die EU nicht davon ausgehen kann, dass tiefe wirtschaftliche Integration automatisch zur politischen Membership führt. Für Länder wie Norwegen, und potenziell andere wohlhabende europäische Demokratien, besteht die Frage danach, welchen zusätzlichen Wert eine Vollmitgliedschaft im Vergleich zu den bestehenden Vereinbarungen bietet.“
Für die Ukraine, Moldawien und die Westbalkanstaaten ist die Antwort offensichtlich: Sicherheit, Finanzierung, ein Weg, Reformen gegen zukünftige Rückschritte zu verankern. Für Island, Norwegen und die Schweiz gilt das nicht. Akhvlediani glaubt nicht, dass die Lösung ein spezieller Mitgliedschaftsweg nur für reiche Demokratien sein sollte. Sie hält ihn für einfacher, aber auch schwieriger. „Was Brüssel verbessern kann, ist, wie es die Vorteile der Mitgliedschaft kommuniziert und erklärt: politischen Einfluss, Mitspracherecht bei Entscheidungen, tiefere wirtschaftliche Integration und strategische Gewichtung in der europäischen Sicherheitsarchitektur“, sagt sie.
Die Trennlinie in der europäischen Politik dreht sich nicht um Pro-EU gegen Anti-EU. Es geht darum, Einfluss in den Institutionen Brüssels zu behalten oder die Kontrolle außerhalb derselben zu behalten. Wie Akhvlediani formulierte: „Wenn die EU ein attraktives geopolitisches Projekt bleiben möchte, muss sie nicht nur die Kandidaten fragen, was sie tun müssen, um beizutreten, sondern auch klar erklären, was die Mitgliedschaft ihnen im Gegenzug bietet.“
